长三角一体化 ：定位中国经济的1/5
几年前曾有专家建议建设宁波港成为上海的国际航运中心，但上海却转而选择自己建设洋山港，宁波港则被国家定位为支线港。然而在国家确定建设上海为国际航运中心后，宁波港却迎来了大肆扩张的高峰，如宁波舟山两港谋3年“并为一体”，两港整合意在应对大小洋山港的崛起
《瞭望东方周刊》记者钱亚平 | 上海报道
浙江嘉兴王江泾与江苏吴江盛泽仅一河之隔，从王江泾经省道至盛泽，短短5公里却要经过两个收费站：王江泾站收10元，盛泽站收15元。
嘉兴商人王永胜每天往返两地：他的工厂在王江泾，而店铺在盛泽的东方丝绸市场。在这个商贾云集的国内最大的丝绸市场里，活跃着大量如他一样的浙江人。
过路费成了他们生意上的一个障碍：“有时候一天要往返两镇三四次，过路费一年就要几万元。”
在浙江嘉兴看来，盛泽收费站是江苏吴江有意设置的“贸易壁垒”。2007年，嘉兴中国南方纺织城正式开建；几个月后，原位于江苏227省道上的收费站“突然”向南移了12公里，成了盛泽收费站。
这样人为的行政藩篱在长三角并不鲜见。尽管一体化呼声日高，但在江浙沪三地，不同行政区域之间各自为政、以邻为壑的症结依旧存在。
历时6年，长三角各方期待已久的全国首个跨省级行政区区域发展规划《长江三角洲地区区域规划》(以下简称《规划》)近日终于全文公布。
“这是我国第一个跨省区域规划，中央希望长三角一体化能对全国起到表率作用。”华东师大长江流域发展研究院教授沈玉芳告诉本刊记者，《规划》打破省际行政壁垒的合作尝试将为全国各地风起云涌的区域合作浪潮提供经验和范本。
中国经济的1/5终于定位了
《规划》被学界形容为“起了个大早，赶了个晚集”。
早在2004年，《规划》的编制工作就已启动，2006年进入草案征求意见阶段，此后迟迟不见下文。
跨省规划自然会涉及比一省区域内更难处理的诸多矛盾。“其中一个重要问题，是对长三角区域的范围看法不一。”浙江大学区域与城市研究中心主任陈建军这样解释《规划》漫长的“生产过程”。
陈建军说，纯粹自然地理上的长三角，仅指江苏镇江以东，通扬运河以南，浙江杭州湾以北5万平方公里左右的区域。
然而《规划》中的长三角，不仅是地理概念，更被赋予经济内涵。在2006年的规划征求意见稿中，“长三角”的含义是上海市和江苏省的南京、苏州、无锡、常州、镇江、扬州、泰州、南通，浙江省的杭州、宁波、湖州、嘉兴、绍兴、舟山、台州16 个城市，面积11万平方公里。
涉及城市众多，又隶属于不同省份，16城之间很难进行利益协调。此后，关于长三角是否扩容、如何扩容，也一直争议频频。
“16个城市都市圈”的长三角界定还遭到地方政府反对，“浙江和江苏省一级政府都觉得不合适。”陈建军说，除上海外，其他15城都必须兼顾到省级政府这个“婆婆”，在跨省合作方面不能自行决策。
如苏州最初主动融入上海经济圈时，先偷偷地做，“听南京的，看上海的，干自己的”。
两省一市在政策层面上就比较好操作，因此本次《规划》重新调整了长三角的范围：包括上海市、江苏省和浙江省，区域面积21.07 万平方公里。规划以16 城为核心区，统筹两省一市发展，辐射泛长三角地区。这一区域也是全国发展基础最好、体制环境最优、整体竞争力最强的地区之一。
在区域布局上，《规划》也从原来意见稿时的“一核六带”扩充到了“一核九带”。“一核六带，是以上海为核心，包括沪宁和沪杭甬沿线、沿江、沿湾、沿海、宁湖杭沿线、沿湖发展带。‘九带’的提法，加了沿东陇海线、沿运河、沿温丽金衢线发展带。”上海社科院城市化发展研究中心主任郁鸿胜表示，“一核九带”的空间格局，为泛长三角合作留出了延伸空间。
长三角经济在中国经济总量中占到20%左右，郁鸿胜指出，长三角规划的落地，意味着“中国经济的1/5终于定位了”。
产业同构背后是地方政府“各打各的小算盘”
“多定位，少定数”，陈建军这样总结《规划》的最大亮点。
与以往规划片面注重具体经济数据不同，本次《规划》对长三角核心区和辐射区25个城市的产业布局进行了清晰定位，却没有涉及太多经济指标。
长三角地区产业同构、分工不明的问题一直被诟病。2006年的征求意见稿就指出长三角地区“缺乏对整个区域功能的明确定位和分工，上海与江苏浙江各城市之间发展定位雷同⋯⋯影响了区域整体优势的发挥 ”。
据不完全统计，长三角核心区的16城当中，选择电子信息业作为产业发展重点的有12个，选择汽车业的有11个。
产业同构背后是地方政府“各打各的小算盘”，宁波北仑港和上海洋山港之间的港口之争，被部分学者认为是地方利益主导下重复建设和争夺货源的无序竞争写照。
早在1997年，在交通部协调下，上海就已成立“上海组合港办公室”，旨在整合长三角港口资源。然而无论是上海还是宁波和苏州，都不愿放弃对港口资源的争夺。
几年前曾有专家建议建设宁波港成为上海的国际航运中心，但上海却转而选择自己建设洋山港，宁波港则被国家定位为支线港。然而在国家确定建设上海为国际航运中心后，宁波港却迎来了大肆扩张的高峰，如宁波舟山两港谋3年“并为一体”，二港整合意在应对大小洋山港的崛起。
《规划》对长三角的明确定位便是为了避免类似上述的恶性竞争。《规划》中，即使同样被定位为现代服务业中心的上海、南京和杭州，其具体方向也有所不同。如上海着重发展金融、航运，要求服务全国、面向国际；杭州重点发展文化创意、旅游休闲、电子商务，南京重点发展现代物流、科技、文化旅游等。
对长三角产业同构现象也有乐观评价。江苏省社科院副院长张颢瀚认为，同构表象下其实蕴含着产品的优势互补，“各地区的产业并不是简单重复，不同地区还形成了零部件的分工专业生产，形成规模优势。”如在汽车制造业方面，上海以中高档轿车生产为主，江苏扬州则以大型客车为主。
在陈建军看来，长三角城市之间“趋同存异”反而有利于区域发展，“光合作不竞争，或光竞争不合作都不适合长三角未来发展。”
虽然做了分工，但《规划》只是体现了国家对长三角地区产业空间布局的宏观指导，参与制定《规划》的上海社科院经济与区域研究室主任陈维表示，《规划》对城市并没有绝对约束力。
绕不开的行政壁垒
规划难，实施更难。长三角跨省市规划，其更重要意义在于为全国各区域如何突破现有的行政壁垒提供经验。
7月1日，长三角地区第一条时速超过300公里的高速铁路—— 沪宁高铁通车；3个月后，沪杭高铁也将计划开行。未来上海的轨道交通也将与江苏昆山和浙江嘉兴对接，“长三角一小时生活圈”的实现指日可待。
虽然城际合作“硬环境”近年来发展迅速，但江浙沪之间的行政壁垒依旧存在。如杭州到上海的高速公路上至今有两个收费口，而杭州到南京就只有一个。而在上海金山和浙江之间，就因为涉及跨界仍存在着多条“断头路”。
在产业转型方向上，一些城市也往往 “不谋而合”，比如“创意经济”概念提出后，长三角城市群内共建设了11个国家级动漫基地。
遗憾的是，《规划》对制约长三角的体制问题并没有明显着墨。具体到两省一市落实过程中，产业同构、地区利益至上的老问题或将再次凸显。
“实际上目前的规划也是大家相互妥协和协调的结果”，陈维说，各地都想使自己的城市成为发展重点。
长三角其实并不缺乏相应的协调组织，如长三角协调会、浙东经济合作区、杭州都市圈、南京经济区等区域合作组织，然而经过了多年运作，这些区域协调机制的作用仍旧“偏软”。
有人提出成立一个跨区域行政主体，也许会有助于实现长三角的联通。这一观点也遭到许多专家反对。
沈玉芳认为，这样做等于又回到了计划经济的老路。“长江三角洲一体化是市场竞争和区域经济的一体化，要改变过去市场即政府、地域为主导的观点，树立市场一体化的观念。”他也同时指出，《规划》说到底就是个经济发展战略，而不是一个真正的区域规划。“长三角地区深层次的问题，障碍性的因素都没有详细阐明”。
长三角地区的一体化一直都是自下而上推动的，“诸多问题不是靠政府行政能解决的，也不应由政府来定，而应由企业和市场自身解决。”陈建军说，政府要从体制层面上对城市的发展进行一定的定位，但不宜“过细”。
“之所以选择在这时出台，是希望将长三角一体化融入到各地即将出台的十二五规划中去。”陈建军认为，就实施而言，《规划》还亟待相应的配套政策和举措跟进。
被弱化的战略地位
去年以来，国务院已先后批复了十几个区域振兴规划，其数量超出之前4年的总和。从海南到图们江，从关中天水到黄河三角洲，区域发展战略在中国经济版图上遍地开花。长三角区域规划出台后，《京津冀都市圈区域规划》也有望今年出台。
这些密集出台的规划，其地域范围几乎遍及全国各个省份，也基本勾勒出了中国区域发展总体战略“版面”。
中国科学院地理科学与资源研究所研究员陆大道告诉本刊记者，上升到国家层面的区域规划大多是各地自己发起的，如此频繁的规划出台，是因为各地都希望自身经济发展要求可以成为“国家战略”的一部分，但层出不穷的各区域规划之间以及区域与整体之间的关系并没有进行统一布局。
“长三角区域是我国一体化进程最紧密、区域统一程度最高、城市高度集中的地区。”长三角区域规划编制小组成员、华师大长江流域发展研究院常务副院长徐长乐认为，长三角区域所具有的重要战略地位，是其他十几个规划区域无可比拟的。
沈玉芳对此深表赞同，他认为《规划》与近期全国推出的17个地区发展规划有本质区别。不仅因为它是第一个跨省市的区域规划，更重要的是，“长三角在转变发展方式、进行产业升级等方面都担负着率先破题的使命，这不是其他区域能够承担的。”
许多人经常将长三角与珠三角、京津冀地区相提并论，沈玉芳认为，长三角这一规划目标与珠三角以及即将出台的京津冀都市圈规划，都不相同。
“长三角的协调难度远大于珠三角。”沈玉芳说，珠三角城市主要集中在广东省内，其行政体制协调相对比较灵活。
即将出台的京津冀都市圈规划同样也是跨省市的区域规划，但沈玉芳认为，京津冀地区的城市群远没有长三角那么集中，京津冀所面临的问题与长三角也不同。“当地最需要解决的是城乡二元经济的问题。”他指出，除北京和近年来发展迅速的天津外，大部分地区仍是没有都市化的农村。
作为区域性试点，《规划》被视为城市与城市之间有机协调合作的一次“伟大”尝试，其一举一动无论成效如何，都可能成为各地区域规划浪潮的效仿对象。但沈玉芳担心，如此多的区域规划获得国务院批复，这让原来有望从国家战略层面进行的长三角区域规划最终沦落为一个“一般性的战略规划”，其示范地位反而被弱化了。■
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