深圳体改样本：蹒跚大部制
深圳大部制改革开启一年之际，目标仍显模糊，机构仍然肿胀，人与事仍有错配。这是大部制改革后遗症，还是先天不足？深圳样本值得钧鉴
文/《财经国家周刊》记者 李鹏
“由于本次改革精简力度大，尤其是市科工贸信委等超大部门，在改革过渡期不可避免地出现了部门副职超配的现象。”2010年7月20日，深圳市机构编制委员会办公室副主任孙福金对媒体记者说。
孙福金这番表态，是对此前曝光的深圳市科工贸信委主要领导“一正20副”状况的回应。至此，这场深圳舆情风波暂告一段落。
7月31日是深圳市大部制改革开启一周年。2009年7月31日，中央机构编制委员会和广东省委批准了《深圳市人民政府机构改革方案》，深圳大部制改革启幕。科工贸信委即属于调整后产生的“七大委”之一。
再过一个月，8月26日，深圳经济特区成立30周年的庆典将隆重举行，中国改革开放的先锋进入而立之年。而大部制改革被称为“深圳30年来力度最大、影响最为深远的机构改革”。
“多出”98位局领导
深圳市科工贸信委主要领导“一正20副”现象，源自一年前启动的深圳大部制改革。
大部制(大部门体制)概念肇始于2007年党的十七大。2008年全国两会后，国务院机构改革率先启动，全国各省、区、市随后纷纷拿出机构改革方案，提速对接大部制。
2009年7月31日，深圳大部制改革方案以全市干部大会的形式正式公布，与会政府官员的印象是，“精简、合并的力度超出想象。”
根据当时的正式方案，深圳市政府工作部门减少15个，精简比例达三分之一。进而整个政府架构被重新调整，组建了7个委员会、18个执行局和6个办公室，共31个政府部门。
改革前的46个部门中，只有7个没有编制方面的变动。原属市政府组成部分的贸易工业局、科技和信息局等12个机构要进行撤销或合并。这直接导致“多出了”98位局级领导。方案的第一道考验正在于此，直至现在仍引发了一场“一正20副”的舆情风波。
7月22日，深圳市政府一位年近七旬的已退休领导在接受《财经国家周刊》记者采访时透露，新生的“七大委”，职能上本分别对接分管副市长，一把手原拟由他们担任。“但斟酌再三之后，为了稳定局级领导，采取了从现任各局局长中精选负责人的稳妥办法。”
查阅深圳市大部制改革形成的31个政府部门的领导名单，可以发现，委、局单位副职领导数在2~4名的仅有农林渔业局(海洋局)一个部门，其余领导职数几乎全部超过5名，卫生人口计生委、科工贸信委、人力资源和社会保障局等部门，副职人数甚至都超过10人。这与《公务员法》等国家有关规定明显不符。
深圳市委、市政府拿出过不少分流安置办法。比如，对需要分流的局级领导实行全市统筹安排任职，让达到一定年龄的转任同级非领导职务或提前办退，到市人大、政协等部门任职。
但广东省委组织部一位要求匿名的工作人员告诉《财经国家周刊》记者，局级领导的稳定任务至今仍然较重。“到现在，这些常规办法只消化了52名局级领导干部，刚过一半。”
处级受阻夹心层
领导干部安置，以往常常是一个层层分解、下压的艰巨任务，深圳大部制改革难逃此窠臼。在深圳市编办的安置序列中，98名局级领导之外，还有139名处级干部、199名科级干部及492名编内人员需要妥善安置。
“有很多处级领导，分流去担任市信访专员，抽调到大运会筹备部门工作，或者到基层街道挂职，到对口帮扶等地区挂职，还有几个被选派到市属国有企业任职。有不少副局级领导也采用了这些办法。”7月20日，深圳市编办副主任孙福金向《财经国家周刊》记者透露。
一些经历了大部制动荡的处级干部认为，自己成了“上下无望的夹心层”。根据国家相关法律规定，处级及其以上的干部虽有任职年龄的限制，却没有任职时间的限制。处级干部是典型的“能上不能下”。
深圳大部制改革后，一方面，不少局级单位内的处级单位并入其他局级单位，或者“下沉”到区级政府，这些单位的内设处级单位增多。
“局级领导安置尚且这么难，处级领导分流岂不更难？”深圳市宝安区工商局一位副处长在接受《财经国家周刊》记者采访时说，当时为了给分流过来的处级领导“让路”，“局里很多50刚出头的领导就内退了，好点的留下来任调研员。”这样的举措在他看来，“堵了副处级干部上升的管道。”
向下分流的压力延续至今。2010年5月深圳市两会召开前，为了进一步安置分流处级领导，福田、盐田等区的处级领导“一夜间大轮岗”，“运动中产生的职位”有相当部分被这些处级领导填入。这对行政序列原本较为独立的区级政府，形成了领导职位方面的挤压。
“局级领导的任免权毕竟在省里，处级领导则在市里。”广东省机构编制委员会办公室一位不愿具名的部门负责人回忆说，在省编办当初的预设中一度担心处级干部将成分流安置夹心层，事后证明果然如此。“而科级领导和在编公务员的分流安置，则直接增加了人事安置矛盾的广泛性。”
“后遗症”之忧
中国行政体制改革研究会秘书长汪玉凯教授曾多次为深圳大部制改革方案做专家咨询，他在接受《财经国家周刊》记者电话采访时说，前述《深圳市人民政府机构改革方案》，拟通过委、局、办的架构，体现决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的基本宗旨。但至今，部分机构仍然没有能够真正实现这一宗旨，反而产生新的问题。
广东省社科院丁力教授经过调研发现，卫生人口计划生育委员会由市卫生局、市人口和计划生育局整合组成。此前这两个部门都既有政策制定职能，又有执行职能。合并组成委员会后，只保留了决策和监督等职能，相应的执行部门出现缺失。
同样问题还出在规划国土委。“大部制之后，规划国土委的三级执法体系还没有建立好，给查处违章建筑留下了暂时的空白。”丁力告诉本刊记者。
改革开放以来，中国先后进行过5次大的行政管理体制改革。敢为改革风气之先的深圳，历经7次机构改革，4次行政审批改革，政府效率始终在国内排名靠前。历次改革的基本目标都是精兵简政，本轮大部制改革同样如此。
深圳市人力资源和社会保障局局长、编办主任王敏曾公开表示，政府审批项目取消多少，能不能落实，是机构改革能否取得成效的最关键因素。
曾经的周折让人们担心改革是否会出现反复、能否真正取得成效。2004年，深圳以试点方式低调启动文化、交通、城管三大领域的大部制改革。改革告一段落后，相关市级部门从42个减到了35个。但随后的5年，几乎每年新创两个市级部门。2009年大部制改革全面启动之时，市级部门已从这35个恢复到46个。“大部制改革后遗症”之说不胫而走。
深圳市政府一位副秘书长早些时候接受本刊记者采访时曾坦言，经过30年“沉淀”，深圳市政府层面的行政效率，因为审批职责的反复——某些是加重，而开始趋于笨重迟缓。这一点被很多台资、港资企业所诟病。
“不加快理顺和改革，深圳市政府某些部门官僚化习气会越来越重。”前述深圳市政府老领导在接受《财经国家周刊》记者采访时说。
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