■ 半月谈记者 梁冬 谭剑 晏国政 朱立毅
近期，陕西、甘肃、四川、河南等地连续发生矿难，安全监管再次成为社会关注热点。半月谈记者在山西、湖南、黑龙江等产煤区采访时，三省的一些基层干部普遍认为，我国的安全生产制度建设已相当完善，但由于在实际操作中过于依靠简单化的行政处罚手段，监管与被监管更像一场“猫鼠游戏”：煤矿经营者整日忙于应付各种检查，监管者则为推卸责任以处罚通知代替监管，使“上有政策，下有对策，制度规章难落实”的现象时有发生。(《半月谈》内部版第8期)
苦衷：时刻面临撤职压力，监管工作没人愿干
记者采访中，许多基层干部表示，在严厉的问责风暴下，他们感到了巨大的心理压力，因担心事故后承担监管责任被撤职，部分人员开始考虑远离监管职位。
嘉禾县是湖南省重要的产煤大县，目前全县有36个煤矿都是高瓦斯、高突出矿井，赋存条件比较复杂，自然灾害非常突出，每年都有一次以上较大事故发生，伴随事故而来的是监管人员的陆续落马。
据嘉禾县煤炭局副局长周志兵介绍，嘉禾县近两年已有10多位监管干部因事故受到处分。其中煤炭局的一个副局长就因去年袁家煤矿矿难而被撤职。“现在煤矿只要出了事，即使调查结果还没有出来，原因还没有搞清，总要首先处理一批主要管理人员和安全主要责任人，搞得基层监管人员人心惶惶。”
半月谈记者在山西省一个产煤大县采访，从县领导到煤炭局相关负责人，再到产煤乡镇的负责人，一提到安全生产，都感到十分无奈。他们表示，跟其他干部相比，同样的待遇，管安全的干部不安全，面临党纪政纪，甚至法律处分，受伤害最多。很多干部如履薄冰、如临深渊，心里紧张压抑，只靠良心和党性干工作。过去产煤乡镇的干部岗位大家抢着去，现在是谁也不愿意去。
东北最大煤炭企业黑龙江龙煤矿业控股集团副总工程师刘建民认为，煤炭属高危行业，人才是安全的基础。但现在由于追责机制，很多人“谈安色变”，许多懂行懂专业的人员不愿干这个苦差事。加上早些年，由于煤矿条件差、待遇低、工作环境不好等方面的原因，企业的很多专业人才流失严重，而越来越严厉的追责风暴又使许多懂专业的人才因事故而受到处分或免职。因此，基层的专业技术人才越来越少，留下的人也很不安心，稍有能力的人都会另谋出路。
自保：让煤矿长期处于停产或非法生产状态
采访中，许多受访者坦率地告诉记者，在严厉的追责之下，监管人员更多地要考虑自保，因而在检查、会议、文件之外，严格发证程序或干脆下达停产通知成为监管者躲避责任的方法。
周志兵说，国家规定办煤矿必须具有采矿许可证、生产许可证、安全许可证、营业执照和矿长资格证等“六证”，否则就是非法生产。这6个证件，采矿许可证是母证，采矿许可证使用期限长短决定着其他各种证件的使用期限。而黑龙江的采矿许可证长的一年，短的才半年，甚至有的使用期限只有3个月。“由于采矿许可证有效期限过短，常常是这个证刚刚办完，那个证却已到期需要再次办理。为求得名正言顺的合法身份，很多煤矿成立了专门的部门负责办证，把大把的人力、物力花在办证上，根本没有时间和精力抓安全生产，但即使这样证照齐全的矿井也寥寥无几。当然，一个基层监管人员为了保证不出事或出事后免责，最安全、最可靠的办法就是让煤矿全面停产或使其长期处于证照不全的非法状态，一旦发生事故，责任可以全部推给企业。”
刘建民认为，安全管理重在过程，过程监控是消灭事故的重要手段。而我们现行的监管体制是出了事再追究，日常的安全监管也只体现在形式上的检查、文件、会议上，动辄便对企业下达停产整顿通知，只要下达了通知，监管部门便可以免责，久而久之，执法文书就变成了执法部门处理问题的挡箭牌了，当成了追究责任的护身符。“我们龙煤集团下边的40多个煤矿，几乎个个处于所谓的违法生产状态，就拿‘五证一照’来说，一个矿长持两个培训证，一个是安全监管部门发的，一个是生产管理部门发的，而且各部门发证验证时间不统一，即便有的矿为此成立了办证科也无济于事，时不时还处于无证非法生产的窘地。我们公司曾有一个矿的安全合格证需要年检，报到主管部门一看，说我们有台设备没经检测部门检测不能办证，等矿井将钱凑齐交了检测费后，年检时间已超，证件作废需要重新办理。我们企业还有一个矿长因工作需要从甲矿调到乙矿，该矿长刚刚经有关部门的安全培训获得了安全资格证，但根据规定这个矿长还得重新办证。这样的监管方式有时真的让企业无所适从。”
呼声：出事就处理干部不够公正
上述山西产煤大县的有关负责人说，现在一旦发生煤矿事故，就要处理相关干部，并不能解决安全生产根本性问题。一方面，煤矿安全生产是一个动态管理过程，今天检查过，并不能保证明天不出事。另一方面，基层干部受专业背景限制，也管不好煤矿，存在外行管内行的情况，就算是一些地方采取领导包矿的管理方式，出了事故后不问青红皂白地处理干部，也不够公平。
周志兵不否认现在追究干部责任对于安全生产有作用，但实际操作时要有法可依。他认为，目前体制最缺少的就是关于“免责”的规定。只要是出了事，不管监管工作做得再好，总是免不了承担责任。如果能够明确规定，比如说安监局长，必须要做好哪些工作，只要做到了、做好了，就可以免于被追责。否则，不看过程的追责方式必然是一棍子打倒一大片，很多干部因此受委屈。现在由于对免责条款没有明确的界定，大家不知道什么时候才算工作到位，造成基层监管人员不安心。去年嘉禾的邻县永兴出事后，上自煤矿局长，下到执法大队长都没人愿意干。“如果说我分管12个矿，我没有经常下井，没有给这些矿指出隐患，那么追我的责我无怨无悔。但现在是不管你平常管得好不好，出了事就什么都不管用了，这种追责方式未免有失公允。”
措施：运用综合杠杆，强化“两个主体”责任
针对目前的责任体系现状，基层人士和专家普遍认为，亟须制订操作性强的办法措施，确保安全生产企业与政府“两个主体责任”落实到位。
首先，明确事故追究重点应当是企业的安全主体责任。煤炭工业太原设计研究院院长贺天才举例说：“煤矿安全生产就像开汽车一样，要保证不出事故，管理和监管确实重要，但最终还要看‘车’的情况和‘司机’的操作水平。如果车况不好，司机水平不高，你就是在他旁边放上100个监管人员也避免不了事故。”
山西一位从事煤炭行业30多年的煤炭企业负责人也坦言，搞好安全生产的核心在于煤矿企业本身，就像一个人在家里切菜切到手一样，你不能去追究村主任的责任。国家应当在如何加强企业管理、强化企业主体责任上下功夫。
其次，进一步明确和落实煤炭行业准入门槛，夯实煤炭生产基础；利用工伤保险、煤矿风险抵押金等市场化手段为煤矿安全生产保障，使企业自觉提高安全管理水平。贺天才等专家说，煤炭行业是一个很专业、技术性很强的行业，不是谁掏点钱就能干。要在勘探、设计、施工、办矿、人才等各方面整体提高煤炭行业的门槛，按行业规律踏踏实实办煤矿，加强煤矿基础工作。与此同时，要从资金、财税政策等方面进行引导和支持，加强煤炭行业的科技投入。
中国安全生产科学研究院院长刘铁民建议，可借鉴德国、英国等发达国家经验，发挥保险这一金融手段对事故的预防作用，采取差别费率、浮动费率等手段，将工伤保险与企业的事故发生率和安全监管水平挂钩，提高企业违法成本，使其加大安全设施、设备的投入和对从业人员的日常安全培训。
第三，进一步依法明确各职能部门在安全监管工作中的职责，科学界定监管责任。黑龙江省煤炭安全监管局局长王权认为，对于监管人员，应当依据国家安监总局出台的《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》，监管单位和执法人员按照规定要求履行了相关职责，完成了执法计划的要求内容，就尽到了监管责任，就不应再追究失职或监管不到位的责任。
第四，加强基层安全监管队伍的建设，建立现代监察员制度。据刘铁民介绍，在英国，安全监察员必须是工科毕业，具有基层5年以上的工作经验，在接受过连续6个月以上技能培训后通过了专业考试，才有资格担任。而我国由于基层缺乏懂技术的监管人员，监管工作只能靠人海战术、疲劳战术完成。
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