《瞭望》文章：深圳加速进入大特区时代
代表着中央对深圳经济特区过去30年发展成就的充分肯定，寄托了中央对深圳经济特区在更大范围实现科学发展的期望
文/《瞭望》新闻周刊记者吴俊
一道铁丝网，硬生生地将深圳一分为二，这是烙印在深圳30年记忆当中的“二线关”。仅占深圳总面积1/6的关内特区，日臻繁华鲜亮，如矜持的公主一般吸引着铁丝网外艳羡的目光。
如今的二线关，铁丝网已经破旧，有些地方甚至出现了破洞。“从卫星图上俯瞰深圳，二线关就像一根鱼刺扎入城市的咽喉。”有媒体这样描述。
在无数人的奔走呼告中，从1982年起就开始矗立在深圳特区的二线关，终于在深圳特区30岁生日到来之际松动了：国务院批复扩大深圳经济特区范围，宝安、龙岗两区纳入特区范围，今年7月1日起实施。现有特区管理线暂时保留，不再新设。
尽管形式上的二线关至今仍未拆除，但其持续近30年的震慑、分隔意义已经荡然无存。这意味着，深圳经济特区的面积，将从目前所辖罗湖、福田、南山和盐田四区的327.5平方公里，扩大到包括宝安、龙岗以及光明和坪山两个新区在内的1952.84平方公里。深圳正式进入大特区时代。
“关内关外两重天”
“早该一体化了，我们出门办事也会方便很多。”深圳市民黄耀民经常到关外办事，打车是令他头痛的事。去的时候关内的红车师傅不熟悉关外的路况，经常是瞎绕路；回来的时候，绿车又不能进城，必须打车到关口再换车，麻烦得很。
目前，深圳市有三种颜色的出租汽车，一种红色，起步价为10元，可以载客到关内外；一种是黄色，起步价为8元，只能在关内载客；还有一种是绿色，起步价6元，只能在关外载客。这种人为的分割让很多深圳市民倍感不便。
在深圳，多年来流传着这样一句话：关内是欧洲，关外是非洲。1983年，国务院批准在特区与内地之间设立陆地管理线，沿途用巡逻公路和铁丝网进行分隔。只有分布在这条管理线上的14个经济特区检查站与关外经济特区相连，而这些检查站被称为“关口”。于是，深圳有了“关内”、“关外”之分，“关内”是特区、“关外”是内地，形成了“一市两制”的管理格局。
这些年来，尽管深圳特区城市面貌日新月异，但特区外的宝安、龙岗却未能与特区同步发展。在市政建设和城市管理上与特区内相比，可谓“冰火两重天”。
其一，有城市的GDP，没有城市的行政管理水平。宝安、龙岗现已基本实现工业化，经济迅速发展。2009年，龙岗区实现地区生产总值1529.8亿元，位居全市各区第一。龙岗区常住人口180余万人，加上流动人口，将近500万人。
深圳市民政局局长刘润华说，宝安、龙岗几乎每一个街道办事处的经济总量和人口规模都相当于内地的大城市。如宝安区龙华街道办事处，辖区面积88平方公里，早在2004年就有人口88万余，GDP达246亿元。以一个街道办事处的架构管理这样的经济和人口规模的区域，已经是不堪重负。再加上街道办事处、居委会都由原来的镇、村直接转化过来，行政管理水平依然停留在“乡村管理”时代，与其承担的管理责任极不相符，造成了一系列问题。
其二，有城市的法律条文，没有城市的执法队伍。以“禁摩”为例，“禁摩”是深圳市的统一部署，在特区内收效十分明显，但在特区外，“禁摩”虽已进行多年，依然是满街都是“摩托仔”。
深圳当代社会观察研究所所长刘开明说，深圳总面积近2000平方公里，特区内只有395平方公里，却占用了全市60%的警力；特区外1600多平方公里，却只有全市40%的警力，这是明显的不均衡。由于特区外执法力量严重不足，执法人员只好“选择性执法”，由此导致不仅法律条文难以落到实处，还容易滋生腐败。
其三，有城市的高标准，没有城市的实施能力。深圳1992年被授予“特区立法权”，“一市两法”的问题就开始出现：特区立法只在327.5平方公里的关内施行，而关外的宝安、龙岗等区实施的则是通行广东省的法律法规，由此造成了“一市两法”甚至“一事两法”——在相同的事项上，由于特区内外适用不同的法律规定处理，从而出现两种不同的处理结果。例如，深圳依照特区立法权于2001年制定的法规规定：1999年3月5日以前兴建的违法建筑可作为历史遗留问题进行处理，此后所发生的违法行为，依法从重进行查处。但相关法规在特区外无法适用，所以宝安、龙岗的大量违法建筑至今得不到有效查处。
深圳市社科院院长乐正认为，“一市两法”是长期阻碍深圳发展的制度性屏障。政府政策、规章等实行两套标准，人为地造成了关内外在城市规划管理、基础设施方面的差距。深圳常住人口大部分居住在关外，但长期以来，关外群众的居住环境和条件却远不如关内。关外居民总体收入低于关内，社会保险待遇也有所区别，最终造成城市发展的二元结构。
多管齐下提速一体化进程
深圳关内关外的巨大差距，让不少有识之士忧心忡忡。深圳综合开发研究院冯宝苏告诉本刊记者，早在12年前，深圳就开始酝酿关内外一体化，申请扩容的思路经历了从特区法制覆盖到特区地域扩大的转变。经过十多年的努力，终于“冲关”成功。
深圳大学产业经济研究中心主任魏达志认为，特区内外一体化是深圳发展走向成熟的重要节点，这将使深圳在真正意义上成为完整的现代化城市。特区内外一体化简言之就是“四个一体化”，包括推动规划管理的一体化、城市建设一体化、公共服务一体化以及生态保护的一体化。今年7月1日，特区扩容后，深圳政府各部门都在加紧行动，加速推动这一进程。
“特区扩容，交通先行”。最近深圳市交通运输委首次对外公开“深圳经济特区交通运输一体化总体方案”。根据方案，深圳将力争用5～10年时间建成符合现代化、国际化先进城市要求的多种交通模式协调发展的一体化交通运输体系。
深圳市交委副主任于宝明说，今后，特区外的道路建设标准将按特区内标准建设，特区外的公交投放标准也在按特区内的标准进行。同时，公交管理水平特区内外也将拉平。
在政府投资方面，深圳市发改委相关负责人表示，2009年宝安和龙岗两区完成固定资产投资1115亿元，占全市的65.2%。今年这两个区预计要完成固定资产投资1300亿元，在全市所占比例提高到67.7%。今年深圳市政府投资初步安排450亿元给宝安和龙岗，占全部政府投资的72%。
记者了解到，深圳市发改委今后将大力在4个方面着力。首先，将大力推动规划管理的一体化。积极探索建立规划衔接协调机制，合理划定全市功能分区、统筹规划整个大特区重大基础设施建设和各类公共设施建设。
二是大力推进城市建设一体化。项目布局将进一步向宝安和龙岗“倾斜”，积极推动完善两区的基础设施和各项配套。
三是将进一步促进公共服务的一体化，推进基本公共服务的均衡化，合理配置教育资源，加快中小学的建设，积极改善特区外宝安、龙岗就医条件，增加宝安龙岗两个区优质医疗供给。
四是推动生态保护的一体化，严格执行基本生态控制线管理规定，全方位地推进绿化建设。
深圳市规划国土委主任王说，面对经济特区扩大这一重大历史机遇，规划国土部门将努力从以下几个方面推动深圳的城市一体化发展。一是用好用足特区立法权，抓住特区一体化的时机，结合新一轮政府机构改革，重点做好《深圳市城市规划条例》修订、《深圳经济特区规划土地监察条例》修订与《深圳市土地管理条例》制定工作，为建立健全全市统一的规划土地管理体制提供系统的制度保障。二是要进一步加强规划实施、严格土地管理。三是促进住房市场健康发展。
据王介绍，从近几年情况来看，由于特区内外“二元”体制的存在，特区内外房地产市场发展存在一定的不平衡。经济特区扩大到全市，将有利于促进深圳市特区外房地产市场的发展，促进特区外土地资源的合理布局与有效利用，提高住房供应规模和效率；此外，通过加快特区外基础设施建设和提升特区外住房品质，将进一步促进住房需求向宝安、龙岗转移，从而缓解特区内住房压力，促进全市房地产市场的健康发展。
破除二元化发展任重道远
当然，要破除深圳30年来形成的二元化发展，实现特区一体化，是一个艰巨的过程，仍会遇到很多挑战。
困扰深圳多时的“一市两法”问题，正在借助特区扩容之机逐步解决。深圳市人大以及深圳市政府都已对现有法规规章进行梳理，大部分自动适用全市，但仍有少部分法规在过渡期内“内外有别”，暂不适用于原特区外的区域。
不少基层执法人员向本刊记者反映，就目前原属特区外的宝安、龙岗发展水平和发展环境而言，有些法规并不具备直接适用的条件。比如环保方面，原先特区内的环保法规对企业要求比原特区外要严格很多，很多原特区外企业还没有条件执行如此高的要求。如果严格执行的话，原特区外一部分企业无疑会被拖垮。
原特区外基础设施建设严重滞后于原特区内，比如交通设施，原特区外很多区域仍然停留在公路和城镇交通阶段，还没有按照城市道路交通的标准和要求进行规划、建设。龙岗区2007年的统计数据显示，全区道路网总长度为l099公里，路网密度为4.1公里/平方公里，大大低于深圳市城市规划标准的9.0公里/平方公里，符合城市道路标准的仅占道路总量的40%。
此外，长期以来，由于财政投入体制等多方面原因，原特区外社会管理和公共服务等严重滞后。宝安、龙岗除了中心区以外，大多街道办仍类似乡村的管理。比如城市清扫清运单价，原特区内为11～39元/平方米/年，而龙岗区仅为3.2～4元/平方米/年，差距甚远。
和基础设施严重滞后相比，城市管理、公共服务也是原特区外一大欠账。如果说硬件设施可以通过加大投入较快弥补的话，管理、服务水平等方面的提高则非一日之功。
正如深圳市委书记王荣所说，“要真正做到特区内外一体化，决不是国家一个批复文件就可以解决的，依然需要我们花若干年的精力、财力、物力。”
深圳社科院城市营运中心主任高海燕认为，特区扩容的坐标意义大于政策意义，精神意义大于物质意义。从时间节点上看，它代表着中央对深圳经济特区过去30年发展成就的充分肯定。从政策指向上看，它寄托了中央对深圳经济特区在更大范围实现科学发展的期望。□
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