□本报记者 刘 炜
国土厅否定法院判决加速《意见》出台
7月20日上午，最高人民法院召开新闻发布会，发布最高法院与中央19个部门联合会签的《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》(以下简称《意见》)。
这个25条《意见》的发布，标志着我国国家层面的执行联动机制正式建立。不执行法院生效判决的“老赖”的社会生存空间将被大大压缩。
《意见》所称的“执行联动机制”涵盖了20个中央机构，包括中央纪律检查委员会、中央组织部、国土资源部、住房和城乡建设部、中国人民银行、国家税务总局、国家工商行政管理总局等单位。
最高法院新闻发言人孙军工介绍，此番提出建立健全执行联动机制，意在实现三个转变：将消极、被动、单一的协助执行机制，转变为积极、主动、多元的执行联动机制；将法院单打独斗的执行模式，转变为以法院为主、各部门协作联动的执行模式；将单纯依靠强制执行的工作模式，转变为强制执行与联动威慑并举的工作模式。
长期研究中国司法体制改革的学者、中国社会科学院法学所研究员熊秋红接受《民主与法制时报》记者采访时表示，最高法与中央19个部门联合会签的这个文件，实际上早就在酝酿，直到而今方才推出，原因是各个部门之间的工作联络需要时间协商。
北京才良律师事务所主任王才亮认为，这是一次非常好的尝试。王才亮曾长期关注法院执行改革，他告诉本报记者，《意见》在这个时间点出台，与此前发生的“陕西省国土厅否定陕西两级法院判决一事”不无关系。“行政干扰司法的现象时有存在，现在是厘清司法与行政关系的时候了。”王才亮说。
记者了解到，7月17日，陕西省榆林市横山县波罗镇山东煤矿和波罗镇樊河村发生冲突。这起矿权纠纷案，经榆林市中院判决，省高院裁定后，至今仍得不到执行。面对生效判决，陕西省国土资源厅召开“判决”性质的协调会，以会议决定否定生效的法院判决，引发舆论轩然大波。
7月20日，针对陕西省国土资源厅矿权纠纷案否定陕西两级法院判决一事，最高法院新闻发言人孙军工表示，对于法院的生效判决，行政部门不能够干扰生效判决的正常履行。也是这一天，《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》正式对外公布。
记者了解到，《意见》明确规定了各成员单位的职责，如纪检监察机关对党员、行政监察对象妨碍、干预法院执行的组织核查和立案调查；组织人事部门对党员、公务员拒绝、非法干预、妨害执行的督促和处理；银行业监管部门监督银行业金融机构积极协助法院执行的相关事宜等。
同时，《意见》还强调，在地方上成立相应的执行联动机制工作领导小组及办公室。执行联动机制工作领导小组由各级政法委员会牵头，定期、不定期召开会议，通报情况，研究解决联动机制运行中出现的问题，确保联动机制顺利运行。
不少司法界人士告诉本报记者，近些年的司法实践表明，以往的执行改革，并未起到好的效果。他们认为，单靠法院一个部门、只通过强制执行一种途径，无法解决 “执行难”问题。而对于此次《意见》的出台，学界、司法界普遍认为，这是历年来为拆解“执行难”做的又一次努力尝试。不过，这样的努力尝试，能否起到预期作用呢？
法院为执行
曾求助中纪委
王才亮将起源于上世纪90年代的“执行难”称为“司法白条”，“简单些说，就是法院的判决得不到执行，这几乎已经成为近年来影响法制权威的最大因素。”
最高人民法院副院长江必新接受媒体采访时曾表态，“执行难”不仅损害的是法院判决的权威，而且危害到整个法律的权威，损害国家核心价值。他举例说，“执行难”问题不解决，其实也间接影响到各部门自身的利益。“比如银行是最大的债权人，如果执行搞不好，金融机构就存在巨大的金融风险。”
为解决“执行难”，1999年，《中共中央关于转发＜中共最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告＞的通知》(简称11号文件)下发。“11号文件”将“执行难”概括为四句话：被执行人难找，执行财产难寻，协助执行人难求，应执行财产难动。
不过，对“执行难”进行了清晰界定，不代表“执行难”因此得到了很好解决。据媒体报道，法院当时面临巨大的社会压力，压力一方面来自申请执行人，他们拿着 “司法白条”欲哭无泪。另一方面的压力，则来自于被执行人：有的当事人败诉后，千方百计转移、隐匿财产，甚至搞假破产、假买卖、假担保、假离婚；有的以自焚、自缢等手段相要挟，让执行难以进行；还有些案件，则遭遇到严重的地方和部门保护主义，执行协助义务人推而不助、拖而怠助。
为此，1999年以来，全国先后开展了四次较大规模的集中清理执行积案活动，执行结束了一大批疑难案、“骨头案”。不过，按照最高人民法院的说法，“执行难问题仍然没有从根本上得到缓解”。
最高法院提供的数据显示，截至2009年3月1日，全国累计执结有财产案件26万余件，占到有财产积案总数的79.24%，累计执结标的额约2357亿元。全国共执结重点案件1300余万件，占重点案件总数的60.45%，仍有大量案件未能执结。
最高人民法院副院长江必新在接受媒体采访时表示，中国正处在社会转型时期，各种与执行制度相关的配套制度不完善，加上普遍存在的地方保护主义和部门保护主义阻挠，以及法院自身存在的腐败和消极执行、乱执行等现象，导致“执行难”问题根深蒂固。
这也让不少法官感觉委屈。北京市二中院的一位执行法官向媒体表示，他一年到头几乎都在外地跑执行，但即使如此努力，也只有20%能完全实现申请人利益，20%通过各方努力能追回一部分，而剩下的60%因各种障碍根本无法执行。一些法官甚至表示，去一些大城市执行还好，当地有关部门都挺配合的，“到了一些小城市，我们就不敢惊动当地机关，怕走漏了风声。”
“这类事件(地方保护和部门保护)，单靠最高人民法院也很难处理得下去。为此，我们打算主动向中纪委报告，并由中纪委进行通报，以对一些地方和部门起到强有力的震慑作用。”面对几乎无法根除的“执行难”，最高人民法院一位原领导在 2005年的全国民事诉讼法专业委员会年会上如此表态。
《意见》已酝酿多年
在司法界、媒体的极度关注下，破解法院“执行难”的文件开始不断下发。
2005年，中央政法委下发《关于切实解决人民法院“执行难”问题的通知》，2007年又下发《关于完善执行工作机制，加强和改进执行工作的意见》，明确提出要建立健全国家执行联动威慑机制。
2008年11月，最高法院公布《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉执行程序若干问题的解释》，通过明确管辖权、细化执行异议程序和强化上级执行监督制度等加强解决“执行难”问题。
据媒体报道，从2008年11月19日开始，最高法院启动了长达7个月的新一轮执行案件清积活动。建立一套长效的“法院执行联动威慑机制”是这次清积活动区别以往运动式清理积案活动的特征。
2009年3月，最高法院启动了全国性的执行案件查询系统，将执行案件的信息向当事人和社会公众开放。
然而，宣誓性的文件效果不佳，加之社会对运动式的清理活动渐感疲软，让最高法不得不酝酿更具效力的“执行难”破解办法。2009年3月，江必新在一次接受媒体采访时透露，最高法院已经起草了一份《关于建立人民法院执行联动威慑机制的方案》，“这份关系到19个部门的文件目前正在会签过程中，预计2009年 5月正式出台。文件将明确参与执行联动机制各部门的职责，启动该机制的条件以及该机制运行程序和具体措施。”
江必新表示，“执行难”是复杂的综合性的社会问题，解决“执行难”也是一项复杂的社会系统工程，需要方方面面的配合。执行人员要找到被执行人的财产必须要银行、车管、保险、金融机构等部门的紧密配合。有的案件，还需要财政部门的协助。比如，乡镇政府在以前履行公务过程中欠了大批的债务，必须由政府来偿还。如果没有财政部门专项拨款，就无法执行，可能还会导致乡镇政府通过乱收费来偿还债务。
但文件并未如期下发。今年两会期间，全国人大代表、辽宁大学法学院教授、博士生导师石英还呼吁，为破解“执行难”，需要建立执行联动和监督机制。《意见》的真正下发却是在今年7月20日。中国社会科学院法学所研究员熊秋红在得知《意见》下发后，向《民主与法制时报》记者表示，“老问题”总算有了解决的可能了。
实施效果待检验
但通过一纸《意见》，“老问题”能否真的得以解决？从记者采访到的情况来看，依旧存疑。
北京市中迈律师事务所律师罗骥认为，这个《意见》仅仅是发出了一个倡议，希望相关单位能够配合法院进行执行工作，但是对于细节并没有任何说明。他向《民主与法制时报》记者表示，意见当中提到，各单位设立联络员与法院进行互动，这在他看来，不是非常可行。
“所谓的联络员不是固定职位，没有明确的工作内容、工作方式，至于享有哪些权利，承担哪些义务，这些基本的设定，《意见》并未规定。所以，《意见》到达每个单位之后，反响如何，还不得而知。但一旦做具体设定，又可能造成冗员，要有财政作为支持。”罗骥表示，如果各部委执行不力、相互推诿，“联动”极可能成为走走形式而已。
记者了解到，罗骥的担忧，有案例可循。湖南省邵阳市大祥区人民法院是较早运行过联动执行机制的法院。该院办公室主任刘莲撰文表示，在该地运行时间长达3年的联动执行机制效果并不佳， “联动执行机制运行3年来，共计只召开联席会议3次，并且每次会议都存在联席会议成员任意缺席情况。”
另一个难题，则是法官执行主动性的缺乏。罗骥接触过不少执行案件。他告诉记者，现在的执行法官，一般手中案件数量都过于庞杂，很难对每一个案件有全面的了解。“要对被执行人的情况有所了解，基本上是完全依靠申请执行人提供线索。”但很明显，法官不大可能有主动去询问、寻找线索的主观能动性，因为执行本身是有风险的，一旦执行错误，对法官的考核会不利。
北京市卓智律师事务所律师代净则指出，《意见》并没有详细规定责任承担的问题。“一旦出现了所谓的包庇或不予协助的情形时，由哪个机关对法院本身及其各个协助部门进行制约、惩罚？用何种形式的责任来加以惩罚？”
代净表示，“执行难”的问题，法院在执行过程中自身也存在难辞其咎之处。“很重要一点是‘联系执行法官难’。实践中，往往是当事人好不容易向法院提出执行申请，事后要想再找执行法官见上一面，详细地谈谈案情，那可就基本上是天方夜谭了。”代净说。
王才亮向记者表示，在他看来，《意见》只是一个过渡办法，长远来看，并未触及“执行难”根本。他表示，“执行难”之所以久治无效，根本原因是法律无权威，对法律不敬畏。“一方面是行政权力过大，对执行形成极大压力；另一方面是法院自身处境也不好，不少案子是没有得到公正判决的，你让执行如何可能顺畅？”
为确保各成员单位在执行工作中真正实现整体联动，确保执行联动机制真正发挥作用，《意见》明确规定了各成员单位的职责。
■公安机关
协助限制被执行人出境
《意见》规定，公安机关应当协助限制被执行人出境；协助人民法院办理车辆查封、扣押和转移登记等手续；发现被执行人车辆等财产时，及时将有关信息通知负责执行的人民法院。
■检察机关
对妨碍执行构成犯罪者进行追诉
《意见》还要求，检察机关应当对拒不执行法院判决、裁定以及其他妨碍执行构成犯罪的人员，及时依法从严进行追诉；依法查处执行工作中出现的渎职侵权、贪污受贿等职务犯罪案件。
■国土部门
协助法院办理土地使用权的查封
《意见》指出，国土资源管理部门应当协助人民法院及时查询有关土地使用权、探矿权、采矿权及相关权属等登记情况，协助人民法院及时办理土地使用权等的查封、预查封和轮候查封登记，并将有关情况及时告知人民法院。
■住建部门
协助法院办理房屋查封手续 《意见》还规定，住房和城乡建设管理部门应当协助人民法院及时查询有关房屋权属登记、变更、抵押等情况，协助人民法院及时办理房屋查封、预查封和轮候查封及转移登记手续，并将有关情况及时告知人民法院。
■工商部门
通过信用手段促使其履行判决
《意见》还要求工商行政管理部门逐步将不依法履行生效法律文书确定义务的被执行人录入企业信用分类监管系统，以通过信用手段，促使其自动履行法律文书确定的义务。
■金融监管机构
依法及时冻结被执行人存款
此外，《意见》指出，银行业监管部门应当监督银行业金融机构积极协助人民法院查询被执行人的开户、存款情况，依法及时办理存款的冻结、轮候冻结和扣划等事宜。对金融机构拒不履行生效法律文书、拒不协助人民法院执行的行为，依法追究有关人员的责任。
■纪检部门
干部“老赖”将被追究党纪责任
据介绍，《意见》的第一条就规定，纪检监察机关对人民法院移送的在执行工作中发现的党员、行政监察对象妨碍人民法院执行工作和违反规定干预人民法院执行工作的违法违纪线索，应当及时组织核查；必要时，应当立案调查。对于党员、行政监察对象妨碍人民法院执行工作或者违反规定干预人民法院执行工作，以及拒不履行生效法律文书确定义务的，应当依法依纪追究党纪责任。
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